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La
falta de valoración económica cierta, imposibilita que los recursos
renovables sean considerados como bienes apropiables, perdiendo
importancia ante la ley, frente a los bienes privados de más fácil
valoración.
El
presente trabajo evalúa la factibilidad jurídica de la implementación
de una ley de protección del uso y desarrollo de la energía solar en
entornos urbanos, analizando los problemas legales planteados por el marco
jurídico existente.
INTRODUCCIÓN
Estudios
desarrollados en el año 1996, sintetizan la situación a escala regional
referida a los consumos energéticos. La participación del sector
residencial en el total de la energía consumida en la provincia de
Mendoza es del 27.7%. De ese porcentaje el 41,1% es utilizada para
calefacción y el 32,6% para calentamiento de agua, siendo el combustible
utilizado en ambos casos el gas natural.
La
eficiencia energética del sistema edilicio (consumo neto / consumo útil)
es del 55%, esto significa que casi la mitad de la energía utilizada se
pierde, dando muestras concretas de la importancia del aporte del sector a
la contaminación de aire de la ciudad (emisiones GEI) y al cambio climático
a escala regional y global. Estos resultados son relevantes al evaluar la
necesidad de implementar medidas correctivas.
Si
bien se tienen valores sobre los impactos ambientales directos del consumo
residencial de energía, hasta el momento, no se ha logrado una visión
integrada del sector ni ha habido proyectos dedicados específicamente a
revertir esta tendencia.
El
consumo energético desmedido puede revertirse diseñando edificios de
manera tal que minimicen las pérdidas por la envolvente y que optimicen
el aprovechamiento de los recursos climáticos (sol, viento,
precipitaciones), tratando así de resolver las condiciones de
habitabilidad de los espacios interiores edilicios, por medios naturales.
Estudios precedentes de la zona, establecen valores porcentuales de ahorro
de energía, a través del aprovechamiento solar, que llegan al 40% en
calefacción de espacios interiores y al 100% en calentamiento de agua
para uso sanitario
La
energía solar ya está siendo utilizada en medios urbanos en placas
colectoras para calentamiento de agua, que en la mayoría de los casos no
cuenta con una protección legal expresa, y el goce del beneficio de la
radiación existente, puede perderse en cualquier momento.
De
este modo, para que el aprovechamiento de la energía solar en la edilicia
urbana sea factible, se debe proteger su libre acceso, incorporando el
acceso al sol en la normativa edilicia urbana, formando parte de la
planificación global.
Considerando
la importancia del potencial aprovechamiento del recurso solar (no
contaminante, de costo cero e inagotable), se emprendió la tarea de
evaluar el marco jurídico, para así identificar los vacíos
institucionales existentes en el tema.
Antecedentes
internacionales
Según
los antecedentes internacionales el derecho de acceso y aprovechamiento de
la radiación solar, puede ser constituido y estructurado en base a los
siguientes criterios:
•
Según el marco normativo:
a.-
El derecho al sol dentro de los Códigos Municipales:
•
La Ley de Derecho al Sol, generalmente incluye previsiones que permiten a
los gobiernos municipales crear sus propias ordenanzas y reglas de uso del
suelo, relativas a la protección de los derechos solares para todos.
•
Constituyen un derecho de propiedad, pero no son causales de expropiación
a un tercero.
•
Este derecho es inalienable, por lo que no puede existir convenio alguno
que limite o restrinja el aprovechamiento de la energía solar en una
propiedad.
b.-
El derecho al sol dentro de las Leyes de Uso eficiente de Energía:
•
Se establecen obligaciones de utilización de la radiación solar, para su
aprovechamiento para calefacción e iluminación de espacios interiores y
agua sanitaria (generalmente para calentamiento de agua sanitaria, códigos
municipales europeos), sin considerar en muchos casos, la preservación
del recurso renovable, ante potenciales obstrucciones.
c.-
El derecho al sol por acuerdo vinculatorio entre individuos:
•
Es un acuerdo entre dos propietarios con terrenos adyacentes, uno como
“beneficiario” y el otro como “afectado”, que es integrado en el
Registro Público de la Propiedad y se transmiten con el titulo de
propiedad.
•
Se establecen estos acuerdos cuando el propietario de un terreno quiere
asegurarse del acceso continuo e irrestricto a la radiación solar durante
la vida útil de su edificación.
•
Las estrategias individuales imponen restricciones directas a las fuente
de sombra. Puede limitarse a prohibir el sombreado de determinadas
superficies colectoras instaladas en una cubierta determinada. Las
estrategias individuales pueden darse, con fuerza de ley, a través de las
servidumbres expresas o los convenios restrictivos.
•
Según el área de implementación:
a.-
Entornos urbanos consolidados:
Dentro
de las zonas urbanas consolidadas pueden distinguirse dos tipos de
estrategias, según se trate de área de alta o baja densidad morfológica.
En
áreas de baja densidad pueden implementarse lineamientos denominados de
zona. La zonificación para el acceso al sol generalmente se basa en
ajustar los reglamentos existentes sin modificaciones sustanciales, en
aquellos barrios en que el potencial solar es mayor, creando una
reglamentación solar superpuesta al código urbano existente. Se
establecen la forma límite de un edificio para asegurar la libre acceso
al sol a sus vecinos, pudiendo tener distintos límites y así proteger
techos, muros o hasta lotes enteros.
El
aprovechamiento del recurso solar en medios densamente construidos es el
caso que presenta la mayor problemática. La estrategia es propiciar el
recambio de las construcciones y evitar el deterioro de las condiciones de
acceso al sol de la edificación existente por inserción en la trama
urbana de construcciones nuevas, que no respeten esta situación. Esto
permitiría, en el tiempo, la recuperación del potencial solar de las
estructuras ya construidas, lográndole en el futuro una reducción de los
consumos energéticos edilicios.
b.-
Entornos urbanos a construirse:
En
agrupamientos urbanos a construirse, el problema resulta mucho más
simple, ya que mediante el diseño se puede garantizar el asoleamiento óptimo
de toda la edificación y asegurar a través de instrumentos legales su
continuidad a lo largo de la vida útil de la misma. Las estrategias más
simples, surgen de aplicar técnicas convencionales de zonificación, que
contemplen limitaciones de alturas, retiros frontales, laterales y
posteriores y porcentajes de ocupación del suelo, anchos de calles y tipo
de arbolado.
Antecedentes
nacionales
En
Argentina, este tema es evaluado con distintos enfoques teóricos, pero a
la fecha, no se ha implementado ninguna ley, ni ordenanza que determinen
el Derecho de Libre Acceso a la Radiación Solar. El tema presenta
relaciones directas con otras temáticas, reguladas en leyes y códigos
existentes, como es el caso del ordenamiento territorial, la preservación
del medio ambiente, y la planificación energética, creándose de esta
forma un marco legislativo que sirve de antecedente para una ley que
asegure el aprovechamiento del recurso solar.
La
legislación existente relacionada es la siguiente:
Leyes
Nacionales derivadas de convenios internacionales
La
presión internacional asociada a la problemática medioambiental,
generada por el crecimiento desmedido de las emisiones de gases de efecto
invernadero, se ha visto reflejada en la promulgación de leyes nacionales
y provinciales de adhesión a los tratados internacionales que apuntan a
promover la mayor utilización de las energías renovables a fin de
reducir las emisiones de CO2 y otros gases a la atmósfera.
-
Declaración
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano. Estocolmo, 1972: La Conferencia promueve que los gobiernos y
los pueblos aúnen sus esfuerzos para preservar y mejorar el medio
ambiente en beneficio del hombre y de su posteridad.
Los
gobiernos firmantes expresaron su convicción común por medio de 22
principios alguno de los cuales tienen inferencia sobre la temática energética:
Principio
5: Los recursos no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se
evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la
humanidad comparta los beneficios de tal empleo.
Principio
6: Debe ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas o de otras
materias y a la liberación de calor, en cantidades o concentraciones
tales que el medio no pueda neutralizarlas, para que no se causen daños
graves irreparables a los ecosistemas. Debe apoyarse la justa lucha de los
pueblos de todos lo países contra la contaminación.
-
Ley
Nacional 23.724. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de
Ozono. Viena, 1989: Esta ley establece en el Articulo 2º, referido
a las Obligaciones Generales que "...Las partes tomarán las
medidas apropiadas, de conformidad con las disposiciones del
presente Convenio y de los protocolos en vigor en que sean parte,
para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos
adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades
humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono..."
En
el artículo 4 del Anexo B, determina que las sustancias químicas
compuestas de Carbono de origen tanto natural como antropogénico, son las
de mayor potencial de modificar las propiedades químicas físicas de la
capa de ozono.
-
Ley
Nacional 24.295. Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático. 1994: El objetivo de la misma es la estabilización de
las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera
a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el
sistema climático.
-
Ley
Nacional 25.438 Apruébase el Protocolo de Kioto de la Convención
Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. 2001: El compromiso
de las Partes firmantes del acuerdo establece que las mismas asegurarán,
individual o conjuntamente, que sus emisiones antropógenas agregadas,
expresadas en dióxido de carbono equivalente, de los gases de efecto
invernadero no excedan las cantidades atribuidas a ellas, calculadas
en función de los compromisos cuantificados de limitación y reducción
de las emisiones consignados y de conformidad con lo dispuesto en el
presente artículo, con miras a reducir el total de sus emisiones de
esos gases a un nivel inferior en no menos de 5% al de 1990 en el período
de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012.
Las
leyes descriptas, en la práctica sólo se limitan a un "catálogo de
buenas intenciones" ya que no se han reglamentado y traducido a
acciones directas para revertir la tendencia actual. La importancia de las
mismas radica en el hecho de que por ser resultado de un tratado
internacional, la Constitución Nacional establece su jerarquía ante
acciones contrarias al lineamiento de las mismas, obligando a los estados
provinciales a "... conformarse a ellas, no obstante cualquier
disposición en contrario que contengan leyes o constituciones
provinciales..." (Constitución Nacional Argentina, 1994).
Leyes
Nacionales
-
Ley
Nacional 25.019 Régimen Nacional de Energía Solar y Eólica. 1998:
Esta ley instituye el régimen de promoción de la investigación y
uso de energías no convencionales o renovables, y establece el marco
jurídico que regula la generación de energía eléctrica de origen eólico
y solar en todo el territorio nacional. El texto original de la misma
establecía beneficios de índole impositivo aplicables a la inversión
de capital destinada a la instalación de centrales y/o equipos eólicos
o solares, así como la remuneración a pagar por cada Kilovatio Hora
efectivamente generado por sistemas eólicos instalados.
Posteriormente un decreto del poder ejecutivo nacional modificó el
texto original de la ley, limitando la actividad sólo si la energía
era despachada en el Mercado Eléctrico Mayorista Nacional y los
incentivos económicos establecidos.
-
Ley
Nacional 25.675 Ley General del Ambiente. 2002: Esta ley establece
los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable
y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la
diversidad biológica y la implementación del desarrollo
sustentable. Dentro de los objetivos de la misma se establecen:
promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales.
Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas
generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica,
económica y social del desarrollo.
-
Proyecto
de Ley 34/03 Uso Eficiente de la Energía. 2003: que declara de interés
general el Uso Eficiente de la Energía, entendiéndose por tal la
adecuación de los sistemas de producción, transporte, almacenamiento
y consumo de energía destinados a lograr el mayor desarrollo
sostenible con los medios tecnológicos al alcance, minimizando el
impacto sobre el ambiente, evitando pérdidas y la reducción de
costos energéticos.
Leyes
Provinciales
-
Ley
5961/92 Ley Provincial de Preservación del Medio Ambiente. 1992: El
objetivo de esta ley es la preservación del ambiente en todo el
territorio de la provincia de Mendoza, a los fines de resguardar el
equilibrio ecológico y el desarrollo sustentable. Estableciendo en
su articulo 3º como ámbito de acción la preservación, conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente, el ordenamiento territorial y
la planificación de los procesos de urbanización, poblamiento,
industrialización, explotación minera y agrícola-ganadera y
expansión de fronteras productivas, en función de los valores del
ambiente, la utilización racional del suelo, atmósfera, agua,
flora, fauna, paisaje, fuentes energéticas y demás recursos
naturales en función de los valores del ambiente.
En
la actualidad las únicas normas de cumplimiento obligatorio, que inciden
sobre la disponibilidad recurso solar en espacios construidos, son las que
dependen de los Códigos Urbanos de Edificación (CUE) de cada Municipio.
Estos regulan todas las variables referidas a las características morfológicas
edilicias, dimensiones mínimas para aventanamientos, horas de
asoleamiento en ambientes principales, no contemplando en muchos casos las
condiciones de habitabilidad interior, ni los aspectos energéticos
producto del cumplimiento de las mismas (Mesa N. A., 2003).
Existen
normas nacionales que establecen niveles mínimos en lo referido a valores
de comportamiento térmico (pérdidas y ganancias) e iluminancia para los
distintos espacios habitables de las construcciones dependen del Instituto
Argentino de Racionalización de Materiales (IRAM) y la Asociación
Argentina de Luminotecnia (AADL). El inconveniente radica en que las
mismas no son de uso obligatorio, sino parámetros recomendados.
COMPETENCIA
Y JURISDICCIÓN LEGISLATIVA
La
Constitución Nacional Argentina establece el rango de jerarquías de todo
el marco jurídico existente en el país, referido a la temática
analizada. De esta forma determina que en la parte superior de la pirámide
se encuentran la Constitución Nacional, las Leyes Nacionales y los
Tratados Internacionales, seguidos por las Constituciones y Leyes
Provinciales, cerrando con los Códigos Urbanos.
Al
evaluar el Derecho al Libre Acceso al Recurso Solar, surgen conflictos de
competencia y jurisdicción en todos los estamentos descriptos. En la
siguiente tabla se establecen las facultades propias exclusivas que
inciden sobre la Competencia Urbanística Administrativa.
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Restricciones
impuestas a la Propiedad Privada en virtud del interés
privado. Establecidas en el Artículo 75 inciso 12 de la
Constitución Nacional.
Restricciones
Civiles Artículos 2612 al 2660 del Código Civil.
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Legislación
de fondo de Derecho Público
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Ley
orgánica de Municipalidades
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Leyes
de ordenamiento territorial y uso del suelo.
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Policía
edilicia municipal
Legislación
referida a la edificación y zonificación urbana
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Cómo
ejemplo de esto último el Código Urbano de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, establece la obligatoriedad de que las nuevas edificaciones
"...deberán emplazarse de tal modo que se asegure el asoleamiento
durante tres horas en el solsticio de invierno, de por lo menos el
cincuenta por ciento de los locales de primera clase de cada unidad de
vivienda..." (C.P.U., Ciudad Autónoma de Buenos Aires ).
El
problema en estos casos es que esta obligatoriedad establecida por el CUE,
no asegura el derecho al asoleamiento, ya que existe la posibilidad de que
en los terrenos linderos se construyan con posterioridad edificaciones
obstructivas al paso de los rayos solares, ya que los mismos no son
considerados como un bien apropiable, y por tal motivo, privar de esta
ventaja no produciría un perjuicio actual, probado y positivo, sin que
esto sea considerado un ataque a su derecho de propiedad.
Así
por ejemplo resulta ilustrativo un caso de reclamo ante la justicia, en
que la presencia de una construcción nueva, limitó el acceso al recurso
solar de un predio vecino. La actora, inicia la demanda solicitando la
demolición total de la obra, a lo que la Corte Suprema consideró:
“...No puede prosperar el reclamo fundado en que el tal hecho no
constituye una lesión indemnizable por no atacar de manera esencial el
dominio; dicha circunstancia constituiría, a lo máximo, una privación
al propietario de una ventaja de la gozaba, lo cual no daría derecho a
reparación alguna....” (Arg. Art. 2620 Código Civil)
El
Art. 2620 del Código Civil sólo es aplicable a los supuestos en que las
obras, “sin causar a los vecinos un perjuicio positivo”, simplemente
los priven de ventajas que hasta entonces gozaran. Dicho precepto
concuerda, pues, con las facultades del propietario de usar y gozar de la
cosa (Art. 2513, Código Civil ), aunque prive a tercero de ventajas o
comodidades (Art. 2514 del Código Civil) de las cuales gozaban hasta ese
momento”
LINEAMIENTOS
BASE PARA UNA PROPUESTA
Luego
de evaluar el marco normativo extranjero existente que regulan el libre
acceso al recurso solar, surgen lineamientos básicos que deben ser
incorporados en el modelo de reglamento que favorezca el aprovechamiento
de energías renovables a nivel urbano, que complemente los de Zonificación
y Uso del Suelo, Fraccionamientos y los Códigos Urbanos de Construcción.
Estos
aspectos pueden ser sintetizados en establecer lineamientos de loteos en
fraccionamientos, orientaciones de calles y áreas verdes, previendo la
ubicación, geometría, orientaciones y los planos inclinados con la
altura, orientación y pendiente más adecuados para garantizar las
condiciones de insolación a las construcciones.
Evaluando
los estudios teóricos y los antecedentes jurídicos, puede determinarse
que se cuenta con los instrumentos necesarios para implementar una política
de preservación del derecho al uso del recurso solar en entornos urbanos.
Para esto es fundamental la coordinación entre las distintas entidades
gubernamentales intervinientes, ya que cada una dispone de distintos
instrumentos, para hacer que la utilización de la energía solar se
convierta en una realidad efectiva.
A
nivel nacional, se cuenta con la ley que establece el Régimen Nacional de
Energía Solar y Eólica, y el Proyecto de Ley de Promoción del Uso
Eficiente de la Energía, ya fue aprobado por el Senado y se encuentra en
estudio en la Cámara de Diputados.
En
la provincia de Mendoza se encuentra en estos momentos en estudio la Ley
Provincial de Uso de Suelo, que establece el régimen del trazado de los
loteos, pudiendo ampliarse la misma, bajo lineamientos “solares”,
estipulando proporciones óptimas y orientación de amanzanamientos, y
ancho de calles. De esta forma quedaría sentado un antecedente importante
para que con posterioridad los municipios, amplíen los requerimientos en
los CUEs, respecto a las orientaciones de los edificios, los retiros mínimos
permitidos, las horas de asoleamiento necesarias para los ambientes
principales, medidas mínimas y protecciones necesarias en los
aventanamientos y especies arbóreas permitidas.
CONCLUSIONES
Al
evaluar la posibilidad de preservar el derecho al libre acceso al sol en
entornos urbanos, lo establecido en el Código Civil de la Nación
referido a las restricciones y límites del dominio, representa en la
actualidad un obstáculo difícil de salvar. La justicia Argentina al
respecto, se ha expedido en contra de considerar al recurso solar como un
bien tangible, y por consiguiente, no da a lugar a reclamos por parte de
los posibles afectados.
Legislaciones
extranjeras consideran este derecho, y las mismas parten de acuerdos de
servidumbres entre los propietarios de los terrenos involucrados o de
reglamentaciones establecidas por los códigos de construcción urbana. En
estos casos cada municipio regula el uso del suelo y sanciona las
reglamentaciones necesarias para amparar este derecho.
En
Argentina existe el marco jurídico y estudios técnicos que justifica la
promulgación de la ley que preserve el libre acceso al recurso solar,
pero para esto es primordial la voluntad declarada de los entes
gubernamentales intervinientes y la reinterpretación de algunas
reglamentaciones promulgadas a principios del siglo pasado.
Poder
establecer una legislación cuyo objetivo sea asegurar el aprovechamiento
creciente de la energía solar para calefacción e iluminación natural de
espacios interiores y calentamiento de agua en medios urbanos,
cualesquiera sean sus densidades, es un paso fundamental para revertir la
tendencia actual de crecimiento energético no eficiente de las ciudades.
(*)
Laboratorio de Ambiente Humano y Vivienda - Instituto Ciencias Humanas
Sociales y Ambientales Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET) Centro Regional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas – CRICYT C.C.131 C.P. 5500 – Mendoza. Tel. 0261-4288314
– Fax 0261-4287370 E-mail: amesa@lab.cricyt.edu.ar |
