Desarrollo, Estado y políticas públicas 
Giovanni Restrepo Orrego

Eje Temático: Desarrollo.

Subtema: Políticas Públicas.

Palabras Clave: Desarrollo, Estado, Políticas Públicas.

Resumen

Se propone una lectura del desarrollo a partir del papel que hoy juegan las políticas públicas en las transformaciones del Estado, en función de la creación de nuevos espacios de participación democrática con el establecimiento de criterios sociales, políticos, económicos y culturales incluyentes, que evidencien escenarios de desarrollo local y regional. De esta menera deben abordarse procesos de descentralización a escala territorial en los cuales, la formulación de las políticas públicas responden concertadamente a las demandas de los distintos grupos y actores sociales que de ellas se beneficiaran.

“El estudio de las políticas públicas no implica que exista una disciplina teórica particular. Los fundamentos teóricos de lo que se ha dado en llamar  “las perspectivas de las políticas públicas” están íntimamente asociados con la teoría del Estado, con la ciencia política y con la teoría administrativa. El principal aporte de esta perspectiva es el de contribuir a una nueva dimensión de análisis que tradicionalmente ha sido descuidada, tanto por las teorías de origen liberal, como por las teorías de origen marxista. Con este enfoque se mira al Estado en acción, al Estado ejecutando cosas. Es necesario advertir, además que ésta es una visión en construcción, en la cual apenas se comienza a abrir camino y queda aún mucho por avanzar.”[1]

De diversas maneras el tema del desarrollo ha sido abordado siempre como un fin en sí mismo, pero pocas veces como un proceso que además de contener unos mecanismos e instancias en su concepción, también lleva de forma irrestricta a unos resultados esperados o planificados que no siempre, responden a los planteamientos de su concepción inicial o finalista. Las respuestas a tales inconvenientes o de forma general, a dichos problemas sugiere pensar el marco contextual en el que se inscribe un modelo, un plan o programa de desarrollo, es decir, en el escenario sobre el cual se pretende intervenir con diverso tipo de acciones, actividades y en múltiples actores y agentes sociales, económicos, políticos y culturales. Es en este terreno donde queremos ubicar nuestra reflexión considerando los escenarios del desarrollo y extendiendo nuestra lectura a las dimensiones del Estado, sus cambios y las consideraciones que deben o pueden hacerse desde la formulación de Políticas Públicas no de carácter macro espacial (o nacionales),  sino de tipo regional (o locales).

Algunos cambios en la Modernización del Estado y las Políticas Públicas

Buena parte de las directrices que reclamaron de forma referencial primero y de manera instrumental después, las transformaciones del Estado en América Latina, tienen estrecha relación con los cambios y con las dimensiones de los modelos económicos de desarrollo implementados e impuestos por el gran capital; de ahí que afirmemos que los años 60 fueron dorados, pues en términos generales, se gozaba de una cierta prosperidad, relativa estabilidad y crecimiento económico, aunque muchos entornos a lo largo y ancho de esta parte del mundo sufrieran profundos desequilibrios: ausentismo estatal e insatisfacción de las necesidades básicas, que evidenciaron tanto la ineficacia de los modelos de desarrollo y de las políticas macroeconómicas implementadas como la eficacia de las políticas públicas. Sin embargo, los cambios operados fueron meros paliativos para generar una profunda y efectiva transformación del Estado en América Latina. Baste con mencionar la paradoja contrastante de las décadas siguientes donde el común denominador fue un incremento desmesurado del crédito y del gasto público, materializado en la desatención de la problemática social, y consecuentemente en el “aumento exponencial de la pobreza y con el surgimiento de un nuevo paquete de políticas económicas que se sugieren desde los organismos internacionales de crédito y que introducen cambios muy duros en nuestras economías. Fueron los años de las restricciones y del ajuste macroeconómico que indudablemente afectaron en forma significativa a los más pobres. Durante los 90 algunas luces se ven parpadear al final del túnel y nuestras economías latinoamericanas comienzan a recuperarse… pero la pobreza sigue aumentando en la mayoría de nuestros países  y el crecimiento trae nuevas consecuencias negativas: un aumento de la brecha entre ricos y pobres, un crecimiento industrial que no genera empleos en la misma proporción y muchas de nuestras empresas privadas quiebran, rehaciéndose el aparato productivo con características poco equitativas. La inequidad y la falta de oportunidades se hacen cada vez mayores y grandes sectores de nuestra población se ven así mismo inmersos en la desesperanza. En la segunda mitad de los años 90 se producen los fenómenos conocidos como “El efecto tequila”, “La crisis asiática” y “La crisis brasileña”, que nos hacen ver lo precario de nuestras economías, ya que éstas entran en una recesión profunda que acelera aún más el deterioro de las condiciones de vida de la población”[2]

En este orden de ideas, tanto los modelos de desarrollo como su materialización  a través de políticas públicas y sociales, estaba lejos de resolver las necesidades de las mayorías, pues, los proyectos y planes propuestos no incorporaban la relación desarrollo y políticas públicas. Tampoco el escenario político administrativo e institucional del Estado y sus referentes de corrupción, exclusión, sexismos, burocracia, clientelismo y nepotismo, entre otros,  ofrecían el contexto apropiado para hacer del Estado el motor del cambio o el articulador de la relación aludida.  En estas circunstancias, el debate sobre la necesidad de modernizar el Estado no es nuevo, es en el marco de la globalización que se comienzan a exigir desde los organismos del Breton Woods (Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial), cambios radicales en las funciones del Estado a través de la puesta en marcha de políticas de ajuste económico, que obviamente afectan la concepción del Estado y el tamaño. De esta manera pues, el debate sobre la modernización del Estado queda superado por la reflexión en torno a la lógica administrativa neoliberal y a la búsqueda de una gran reforma del Estado omnipotente. También ha quedado atrás, afortunadamente, la visión minimalista del Estado, heredera del largo tiempo de estabilización y ajuste, que concebía la reducción estática de las funciones y del tamaño del Estado como un propósito socialmente óptimo e inmutable. La reflexión actual asume la modernización del Estado como un proceso de constitución de ciudadanía y de optimización de los recursos públicos, lo que significa orientar las funciones del mismo, a través de las Políticas Públicas en procura de escenarios contextuales de desarrollo que implican la apertura de nuevos espacios de participación ciudadana y la ampliación del ejercicio de gobernabilidad en clave local y/o regional. En este sentido, se busca por una parte, la satisfacción de los usuarios, la calidad de los servicios y la promoción del escrutinio público y la transparencia o, en un marco mucho más amplio, la satisfacción de las necesidades básicas de los gobernados (Bersh, 1992:27). Por otra parte, se busca incorporar técnicas de gestión más avanzadas para hacer más eficaz y eficiente el funcionamiento de las instituciones públicas.

En esta nueva etapa, los modelos de desarrollo, las políticas públicas y su impacto en función de las políticas de modernización del Estado, se conciben como un conjunto de procesos acumulativos que se despliegan por la vía de metas medibles en períodos acotados de tiempo, con indicadores conocidos y verificables (Nioche: 1997:30-31). Los nuevos conceptos que acompañan el proceso de modernización del Estado son los de flexibilidad, tanto de las instituciones como de la relación entre el Estado y sus empleados, y el de la innovación permanente en los procesos de toma de decisiones, en las formas de producción de los servicios públicos, en la creación de nuevos espacios de participación ciudadana, en la profundización del consenso social y en la priorización de necesidades o de espacios de desarrollo por parte de las comunidades y de sus respectivos escenarios político-administrativos, bien de carácter local o regional si así se requiere.

La actual preocupación por estos temas se produce a partir de una renovada convicción de la importancia del Estado y su rol en nuestras sociedades. Se trata de modernizar el Estado para revitalizar el servicio público en la hora de los desafíos inherentes a los distintos escenarios sociales, políticos, económicos y culturales que, en términos reales, pueden evidenciar lo que significa la democracia participativa, a partir de la creación de verdaderos contextos de desarrollo donde se involucren dinámicamente los directos demandantes o beneficiarios de las acciones prescritas en las diferentes políticas públicas haciendo así, un ejercicio eficiente de predicción desde múltiples actores sociales y desde el mismo Estado para definir consecuentemente las dimensiones del desarrollo y el contenido axiológico, temático, instrumental y presupuestal que debe quedar inscrito en la formulación de las respectivas políticas públicas.

En otras palabras, se trata de transformar el Estado no sólo en la lógica de sus racionalidades normativas e instrumentales, sino también de establecer un escenario relacional del desarrollo con la función de las Políticas Públicas, esto es, articulando en un ejercicio participativo los distintos grupos de interés (públicos y/o privados), o la mayor cantidad de actores involucrados en el cambio institucional y en sus dimensiones políticas (estructuras de poder, centros decisionales, partidos políticos, etc), así mismo, en las del desarrollo social (calidad de vida, empleo, etc), económicas (sectores productivos, agentes, recursos, etc), administrativas (presupuesto, control, etc), ambiental e infraestructura y cultural (religiosidad, tradición/cambio, etc), entre otras. 

Entre la concepción, la acción, la práctica y los resultados

El análisis del Desarrollo y de las políticas públicas permite observar que el Estado y sus instituciones encuentran obstáculos serios en su pretensión de regir los destinos de la sociedad.  Es así como las demandas y expectativas de la sociedad generalmente exceden sus capacidades para satisfacerlas.  Luego, en el momento de formular soluciones y tomar decisiones, el Estado difícilmente puede imponer un proceso “racional” legitimador de su pretensión de dominación. Es más, en la fase de implementación de las decisiones tomadas, el Estado tiene que negociar su presencia y su manera de actuar. Además, la evaluación de las acciones y resultados de las políticas muestra que, a menudo, ellas no corresponden a las intenciones proclamadas.

El análisis de las políticas públicas indica que la realidad del Estado contemporáneo se encuentra lejos de la concepción clásica del Estado moderno, concebido como una institución separada, soberana, autónoma, rectora de la sociedad y garante del interés general, y su instrumento administrativo se enfrenta a una multitud de resistencias.  En todas las etapas del proceso de construcción de las políticas públicas se advierte como, la ideología racionalista que pretende implementar un proceso político fundamentado en una razón de tipo “científico” o “técnico” – es decir apolítico – no resiste el análisis de la realidad.

Hoy, la exigencia de una mayor participación democrática por parte de los actores sociales y políticos imposibilita pensar y actuar en política desde una posición “cientificista” y externa a la sociedad: la política no puede ser una actividad reservada y exclusiva de los “expertos”. Si los medios y las técnicas no son instrumentos serviles y neutrales, los fines que se alcanzan con éstos, en consecuencia, corresponderán a sus características: los medios son la prefiguración de los fines. En consecuencia, la implementación de las políticas públicas puede ser afectada por la misma burocracia estatal, en la medida en que sean los mismos administradores la fuente del análisis o, en su defecto los proveedores de la información para su diseño, por lo tanto, se exige la coordinación con otras instancias o agencias, incluso con otras administraciones, con empleados y con organizaciones sociales. Los escenarios del desarrollo pueden variar y en su relación con las políticas públicas pueden presentarse situaciones en las que la lógica de las relaciones Estado – sociedad civil y desarrollo exija que la política sea la ausencia misma de acciones, es decir, que ésta se define “en ausencia”.

Se trata pues, de generar respuestas y acciones en cualquier campo, lo que supone el empleo de toda la capacidad instalada en función de un sistema organizado de programas y proyectos, para dar cuenta de la eficacia de las acciones emprendidas y de los resultados esperados en el marco del desarrollo, donde se implementan o emprenden las políticas públicas. Por lo anterior, es necesario tener en cuenta la existencia de disfunciones en las intervenciones públicas, es decir, que es prioritario tener planes de contingencia, tanto para resolver vacíos en los respectivos contextos, diagnósticos y acciones como para superar los cambios y efectos que no pueden preverse.

Las Dimensiones del Desarrollo en clave de Políticas Públicas

“Los escenarios públicos, que son condición de posibilidad para el funcionamiento de la vida social, incluido el propio mercado, presentan ciertas características que reclaman para su realización de un tipo de comportamiento que está mas allá de los talentos del homo economicus. Por su parte, la política que pone todo el acento en la voluntad, en los valores compartidos, amén de su escaso realismo, ignora importantes aspectos que no dependen de la buena o mala disposición de los ciudadanos. La sociedad más solidaria necesita de marcos institucionales para enfrentarse a problemas que son resultado de la acción de todos, aún si escapan a la voluntad de cada uno. Una visión realista ha de ocuparse de ambas dimensiones: de las reglas de los contextos, y de las disposiciones. Se trata de construir los diseños de las políticas e instituciones públicas que hagan posible la canalización de unas energías cívicas que parecen la condición  necesaria de la realización de las políticas públicas.”[3]

El escenario sugerido pretende evidenciar la relación existente entre las dimensiones del desarrollo y el papel que deben jugar las políticas públicas toda vez que responden a situaciones consideradas desde el Estado como problemáticas, es decir, que se consideran como respuestas gubernamentales que demandan la adecuación de las estructuras institucionales para consolidar nuevas pautas de integración social y cohesión política para viabilizar las políticas públicas. En este sentido se trata de generar los espacios públicos tanto desde la sociedad civil como desde el mismo Estado, que a través de su modernización, permite la creación de instancias democráticas de participación donde las propuestas, diagnósticos, predicciones, optimización de recursos y la toma de decisiones dan la posibilidad de profundizar y desarrollar la capacidad institucional y normativa del Estado y en consecuencia, involucrar múltiples actores en la definición puntual de las respectivas políticas públicas. Dicha modernización debe fundarse en escenarios de apertura democrática y en procesos de descentralización político – administrativa comportando nuevos factores en los modelos de gestión pública y de gobernabilidad para responder a los actores locales y regionales de manera contextual. Por lo tanto, es necesario buscar la concreción de las políticas públicas a partir de la articulación del modelo de Estado y desarrollo con los factores económicos y socio – políticos como referente de las mismas fuerzas de la modernización del Estado señalada.

“La reivindicación de la presencia de la sociedad civil en el manejo de los problemas de la comunidad depende, en buena medida, de una radical transferencia de facultades de decisión, financiamiento y gestión hacia los niveles local y regional… el fortalecimiento de la capacidad política de las poblaciones locales es también un poderoso instrumento para reconstruir los pactos sociales a niveles mas desagregados.”[4]

En síntesis, las funciones del Estado, del modelo de desarrollo y de los paradigmas que hoy deben tenerse presentes a la hora de definir las políticas públicas, deben sustentarse en propuestas democráticas de inclusión social para lograr optimizar la gestión pública con la ampliación del ejercicio de la ciudadanía y la búsqueda de procesos de cambio en la calidad y funcionamiento de las instituciones, subyacente en la organización del Estado y en la formulación de políticas públicas concretas para el desarrollo.

Referencias:

Ir a índice de América

Ir a índice de Restrepo Orrego, Giovanni

Ir a página inicio

Ir a mapa del sitio