|
1.1
La
administración pública y su significación actual
La administración pública es la organización que lleva a cabo la acción
pública, esto es, a quien se encomienda el logro de los objetivos
fijados por las instancias políticas. Por lo que una ética de esta
naturaleza se aproxima a la ética política, o conocida también como
deontología política.
La generalización del Estado de Bienestar tras la II Guerra Mundial,
término que encontró una expresión concreta en Europa, hizo que llamara
la atención el tamaño alcanzado por los organismos públicos y su
omnipresencia.
Hoy en día hay que destacar más bien la variedad de las administraciones
públicas, la extrema complejidad y alta diferenciación que han
adquirido. Esto significa que la Administración pública posee ribetes
distintivos. No es lo mismo la forma que adopta en España, Francia, y
EE. UU. que en países como Venezuela, Cuba, República Dominicana, Puerto
Rico, México, etc. Aunque el concepto que asumimos es interesante,
puede variar en contextos históricos-concretos.
Pese a que la imagen de la administración que hoy más persiste en el
mundo es la de una oficina con ventanillas, despachos y papeleo,
también, y, sobre todo, es administración pública: el quirófano de un
hospital, o también una clase en un colegio público, la cabina de un
vuelo de la línea aérea oficial de cada país, un banco estatal, o el
laboratorio donde se hace la predicción del tiempo por los meteorólogos.
Constituye un principio básico de la democracia, que las instancias
políticas decidan los objetivos de la acción pública y las
administraciones públicas los hagan efectivos.
El papel de la administración ha de ser instrumental, no independiente,
llevando a cabo las políticas decididas por el Gobierno, lo que exige
evitar, tanto la tendencia de los funcionarios a ocupar parcelas de un
poder que no les corresponde, como su identificación ideológica o
clientelar con el partido gobernante.
De no ser así, la alternancia política implicaría quitar a unos para
poner a otros, con la imaginable discontinuidad en la acción pública.
Este es, precisamente, el deber ser del asunto, pero en muchos países de
América Latina ocurre lo contrario, cuando se cambia el gobernador, el
rector, el decano, etc. se pierde el necesario peldaño de continuidad.
Suele suceder de forma distinta en las democracias europeas; aunque no
es del todo exacta esta aseveración.
El volumen de bienes alcanzado por el sector público (presupuestos
próximos a la mitad del PIB en los países de la Unión Europea y empleo
público cercano al 20 % de la población activa) y su incidencia en la
vida cotidiana de la gente hacen que la entrega efectiva de bienes y
servicios a los ciudadanos se haya convertido hoy en día en un factor
clave para la legitimidad política, por encima de otras consideraciones
dotadas aparentemente de mayor trascendencia.
[1] (Beltrán, 1998: 12)
1.2
El
funcionario público, ética y responsabilidad moral
El funcionario público constituye una categoría esencial de análisis.
En un amplio sentido, se llama funcionarios a todos los que trabajan
para alguna de las administraciones públicas. En sentido estricto o
técnico, sólo son funcionarios quienes lo hacen con una relación
regulada por el Derecho Administrativo y no por las leyes laborales.
Los funcionarios tienen un estatuto especial que no constituye un
privilegio, sino que es el resultado histórico de configurarlos como
servidores públicos, al margen tanto de los avatares de la política como
de posibles conflictos acerca de sus condiciones de empleo.
El logro de la inamovilidad laboral, despolitizó y profesionalizó la
función pública en todos los países avanzados, poniendo fin –por
ejemplo- al procedimiento de cesantías en países como España, y otros
países europeos, así como en algunas regiones de América Latina.
La regulación basada en reglas relativas de las condiciones de empleo
implica que los funcionarios no firman un contrato con la
Administración, sino que son nombrados por ésta tras las pruebas
pertinentes y han de someterse a lo que el estatuto establece.
Solo en el último cuarto del siglo XX, han visto los funcionarios
reconocido su derecho de sindicalización y la negociación colectiva de
parte de sus condiciones de empleo.
Hay que distinguir a los funcionarios profesionales (o de carrera) de
los “cargos políticos” que ocupan los puestos de dirección política
(como ministros, subsecretarios, directores generales y otros puestos
análogos) y se designan y cesan libremente.
Las relaciones entre los altos funcionarios y los cargos políticos de
los que dependen son con frecuencia ambiguas, ya que los primeros
influyen en los procesos de adopción de decisiones.
Como señaló M. Weber, el funcionario profesional impone con frecuencia
su voluntad al ministro no profesional; para intentar evitarlo suelen
crearse gabinetes, integrados por expertos de confianza, procedentes
tanto del partido como de la propia administración, que asesoran a los
cargos políticos en su trabajo.[2]
(Beltrán, 1998: 319)
La responsabilidad puede definirse como la relación moral de un sujeto
con respecto a sus obligaciones, pero también aquella categoría ética
que establece que el valor de una acción no puede prescindir de sus
efectos o consecuencias.
M. Weber, contrapuso una ética de la convicción, afianzada en las
propias convicciones morales, a una ética de la responsabilidad, basada
en los efectos, típica del político, de acuerdo con su criterio.
La responsabilidad, pues, refiere tanto a lo que creemos ético, y a cómo
evaluamos los comportamientos a la vista de sus consecuencias.
Aunque el término se ha referido por antonomasia a los sujetos
individuales, puede argumentarse que existen responsabilidades
colectivas. Tal es el caso de la responsabilidad que hoy asumimos con
respecto a las generaciones futuras.
La ética del funcionario público posee dos sentidos fundamentales. Puede
definirse como el conjunto de principios, normas y valores que este
profesional asume en un medio determinado, esto es cuando está
ejecutando, realizando su actividad fundamental para la cual fue
elegido, o designado.
Y en un sentido más individual, más auténtico, más personal, la ética
del funcionario público se conforma por el modo en que este profesional
asume el sistema de principios, normas, valores y cualidades de la moral
social imperante y lo implica y asume en su conducta como legado
individual.
En este caso tal funcionario está pasando de la regulación moral a la
autorregulación moral, de la moral heterónoma que en un momento de su
actividad pública puede asumir, a la moral autónoma, o sea, a la
expresión de una ética auténtica, de una ética de las convicciones. No
por gusto la moral, regula y autorregula, pues toda persona obra en
función de resortes internos y externos. Por eso, tanto la ética como la
moral en última instancia se propone el perfeccionamiento y el
autoperfeccionamiento de la persona, y en última instancia el
crecimiento moral de los seres humanos.
Este es precisamente el sentido de la idea martiana cuando dice todo
hombre está obligado a honrar con su conducta privada, tanto como con la
pública, a su Patria.[3]
Entre los rasgos morales que deben caracterizar la actividad y la ética
del funcionario público están entre otros los siguientes:
. La apertura de su personalidad a los conflictos y dilemas que surgen
en la actividad pública.
. El cultivo de la sensibilidad y el reconocimiento del otro (del otro
como individuo, como grupo, como sociedad, etc.) como valores
imprescindibles del quehacer público.
. El desarrollo del profesionalismo y la integralidad como valores en el
ámbito público. El profesionalismo no debe verse solo como fruto de su
formación profesional y cognoscitiva, es también un valor social y
moral, de incuestionable valor formativo.
La integralidad no es solo poseer conocimientos en una rama específica,
no es solo reducirla a profesionalidad, o tampoco como experticidad.
La profesionalidad es también un compromiso, pues todo hombre es deudor
de la comunidad profesional donde se ha formado y de la sociedad que ha
contribuido decisivamente a su formación y desarrollo.
. El funcionario público debe incorporar el diálogo como modo de
crecimiento humano, pues solo a través de él, el hombre se abre a la
cultura del error, del debate, a la posibilidad de equivocarse como
elemento de regulación moral de su conducta.
. El funcionario público debe ser modelo, ejemplo, paradigma de
actuación, de lo contrario puede pasar a ser un ente abstracto, y en
muchos casos, con poco, o ningún sentido como figura pública.
. El otro elemento indispensable en la ética del funcionario público lo
constituye la transparencia y la confianza. Sin estos dos atributos no
pudiera hablarse de una ética a nivel personal.
1.3 El bien público y el bien común
Otras dos categorías que me parecen centrales para la constitución de
una ética de la gestión pública, son las de bienes públicos y la de bien
común: veamos en qué razones nos afianzamos para tal aseveración.
Se dice que un bien es público cuando su consumo es indivisible y no
excluyente. Un bien es perfectamente indivisible o, en otros términos,
la oferta de ese bien es conjunta o no rival, si, una vez producido, el
consumo individual de una unidad de ese bien no reduce la cantidad
disponible para otros.
Se dice que un bien es no excluyente si resulta imposible o
excesivamente costoso impedir a nadie el consumo de ese bien.
Se consideran como bienes públicos típicos: la defensa, la justicia o la
protección del medio ambiente, etc.
A diferencia de éstos, los bienes privados son perfectamente divisibles
(rivales) y excluyentes.
Además de bienes públicos puros, esto es, perfectamente indivisible y no
excluyente, existen bienes públicos mixtos o ambiguos. Ello se debe a
que oferta conjunta (no rivalidad) y no exclusión no se implican
mutuamente.
Un bien puede ser excluyente pero indivisible. Una señal de televisión
es un bien indivisible, pero codificándola y cobrando por su
descodificación se puede hacer excluyente.
Otros bienes, en cambio, son divisibles pero no excluyentes. Pescar en
un océano no es excluyente, pero la pesca es divisible: cuanto más
pescan unos, queda menos para otros.
Según M. Olson, si una persona actúa racionalmente (es decir, tratando
de maximizar su beneficio) no participará en la acción colectiva de
grandes organizaciones que traten de obtener bienes públicos, pues nadie
le puede impedir que consuma o disfrute esos bienes aunque no participe
en su obtención.[4]
(Aguiar, 1998:62)
El otro término indispensable para sustentar esta rama del saber ético
lo es, sin lugar a dudas, el bien común.
Desde el momento en que se planteó el problema de la naturaleza de la
sociedad humana agrupada en Estados que pueden, o deben, proporcionar a
sus miembros un bien o serie de bienes para facilitar su subsistencia,
bienestar y felicidad, se suscitó la cuestión ulteriormente llamada del
“bien común”.
El concepto de bien común ha constituido uno de los principios básicos
que han determinado la relación del individuo y la sociedad así como la
organización y la estructura de autoridad de esta última.
Los presupuestos a partir de los cuales los Sofistas, Platón y
Aristóteles afrontaron esta cuestión en la Grecia clásica fueron los
siguientes:
Primero, existe un orden cósmico y natural que determina una
priorización objetiva de los bienes; segundo, el hombre logra una vida
buena plena de armonía y felicidad, si vive al máximo conforme a la
razón. Pero ese telos (fin) humano requiere para su realización
un contexto colectivo y recursos externos.
Así pues, el bien del hombre tiene que ser un bien compartido por la
comunidad política, al tiempo que la excelencia social y política, fruto
de la virtud de la justicia, constituye una parte valiosa del desarrollo
del carácter bueno en general, sin lo que no es completa la naturaleza
humana.
Se entiende a menudo por bien común, aquel bien que atañe a todos los
miembros de una comunidad política como tal comunidad, o al conjunto de
individuos de un grupo. En un orden justo el bien común no se compone
de la suma de bienes individuales ni se opone a los mismos.
Aristóteles constituyó el primer pensador en fundamentar con mayúscula,
que la sociedad organizada en un estado tiene que proporcionar a cada
uno de los miembros lo necesario para su bienestar y felicidad como
ciudadanos. Por ello es usual remontarse al Estagirita como el primero
que formalmente trató el problema del bien común.
Fueron posteriormente los filósofos escolásticos, y en particular santo
Tomás de Aquino, quienes, a partir de la inspiración de Aristóteles,
emplearon con profusión la expresión de bien común para subrayar que
corresponde a la sociedad organizada en Estado, desarrollar un ideal
comunitario de perfección y proporcionar a sus miembros lo necesario
para su florecimiento como hombres y para su bienestar como ciudadanos.
Afirmó así mismo, que la sociedad humana como tal tiene fines propios,
los cuales son fines naturales a los cuales hay que atender, y los
cuales hay que realizar.
Ciertos autores modernos han considerado que el bien común del Estado
constituye el único bien posible. Los aportes de Jacques Maritain
constituyen una contribución importante en este sentido.
El utilitarismo, a partir del siglo pasado, cuestionó esa concepción
tradicional de bien común, sosteniendo que éste se reduce a un
dispositivo institucional que maximiza la consecución de bienes
particulares y la satisfacción de aspiraciones individuales de los
miembros de la sociedad.
En general, la doctrina liberal moderna considera que el bien común no
está indisolublemente unido al despliegue de un ideal de “vida buena”
sino a la supuesta existencia de un acuerdo de mínimos entre los
miembros de la sociedad (teoría del contrato social), en virtud del cual
éstos pueden disponer de un modo estable de aquellos bienes necesarios
para realizarse como personas libres e iguales.
El bien común se asimila así a una concepción de la justicia que
desarrolla tanto principios y derechos como una estructura política
básica que coincide con lo que conocemos por régimen constitucional.
De este modo, y atendiendo al pluralismo complejo de la sociedad actual,
el bien común se limita a hacer funcionar instituciones democráticas,
justas aunque imperfectas, duraderas pero reformables.
[5] (Vargas-Machuca, 1998: 62)
Notas:
Miguel
Beltrán. Diccionario de Sociología, Editores Salvador
Giner, Emilio Lamo de Espinosa y Cristóbal Torres. Editado por
Alianza Editorial, Madrid, 1998, p. 12.
Miguel
Beltrán. Diccionario de Sociología, obra citada, p. 319.
El comentario de M. Weber es citado por el autor de referencia.
Ramón
Vargas-Machuca. En Diccionario de Sociología, obra
citada, p. 62. Véase también el artículo de Ferrater Mora:
Bien común, en su Diccionario en IV Tomos, p. 377.
|
